AIGC新規(guī)不是對(duì)全行業(yè)的全范圍監(jiān)管，其規(guī)范范圍和力度應(yīng)當(dāng)是有邊界的，市場(chǎng)不必過于擔(dān)心，進(jìn)而影響生成式人工智能技術(shù)在中國(guó)的研發(fā)進(jìn)展。

編者按：本文來自微信公眾號(hào)財(cái)經(jīng)E法（IDCAIJINGELAW），作者：王靜、王軒 ，編輯：魯偉，微想智云經(jīng)授權(quán)發(fā)布。

《生成式人工智能服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（下稱“AIGC新規(guī)”）于2023年4月11日發(fā)布，這引發(fā)行業(yè)和市場(chǎng)廣泛關(guān)注，甚至有人認(rèn)為這是中國(guó)的人工智能法案，但無論是從該部門規(guī)章的頒布主體的行政職權(quán)來講，還是從AIGC新規(guī)的內(nèi)容來看，AIGC新規(guī)都不是對(duì)全行業(yè)的全范圍監(jiān)管，其規(guī)范范圍和力度是有邊界的，市場(chǎng)不必過于擔(dān)心，進(jìn)而影響生成式人工智能技術(shù)在中國(guó)的研發(fā)進(jìn)展。

進(jìn)入本世紀(jì)以來，新技術(shù)發(fā)展帶來的新業(yè)態(tài)和新經(jīng)濟(jì)層出不窮，中國(guó)成為全球的創(chuàng)新高地，這與中國(guó)立法和政府監(jiān)管的包容審慎有著密切關(guān)系，特別是黨的十八大以來，運(yùn)用法治思維和法治理念來提升國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，通過立法、執(zhí)法來為新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新經(jīng)濟(jì)發(fā)展護(hù)航，中國(guó)正在摸索出一條科學(xué)民主、行之有效的法治路徑，這也是中國(guó)能夠吸引國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新主體聚集的重要原因。

結(jié)合中國(guó)所處的戰(zhàn)略機(jī)遇期，本文對(duì)AIGC新規(guī)所涉及的若干重要問題進(jìn)行分析，以助力中國(guó)AIGC技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的健康可持續(xù)發(fā)展。

01

適用所有向境內(nèi)公眾提供的AIGC服務(wù)

在AIGC新規(guī)的二十一條草案中，涉及內(nèi)容廣泛，從第二條規(guī)定的“研發(fā)、利用生成式人工智能產(chǎn)品，面向中華人民共和國(guó)境內(nèi)公眾提供服務(wù)的，適用本辦法”所確定的適用范圍，到第五條規(guī)定的“生成式人工智能，是指基于算法、模型、規(guī)則生成文本、圖片、聲音、視頻、代碼等內(nèi)容的技術(shù)”所確定的技術(shù)形態(tài)，似乎將所有與AIGC的技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用的各種情況都囊括其內(nèi)。但是，從部門規(guī)章的定位到條文本身仔細(xì)探究，其實(shí)都給技術(shù)研發(fā)和更廣泛應(yīng)用留下了巨大的空間。

根據(jù)2011年國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（下稱“國(guó)家網(wǎng)信辦”）的相關(guān)通知，國(guó)家網(wǎng)信辦的職能主要包括：落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理；負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管；指導(dǎo)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)出版等網(wǎng)絡(luò)文化領(lǐng)域業(yè)務(wù)布局規(guī)劃；協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)文化陣地建設(shè)的規(guī)劃和實(shí)施工作；負(fù)責(zé)重點(diǎn)新聞網(wǎng)站的規(guī)劃建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)網(wǎng)上宣傳工作，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站；指導(dǎo)有關(guān)部門督促電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)、接入服務(wù)企業(yè)、域名注冊(cè)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)等做好域名注冊(cè)、互聯(lián)網(wǎng)地址（IP地址）分配、網(wǎng)站登記備案、接入等互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)管理工作；在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)各地互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)部門開展工作等。

從上述職能范圍來看，國(guó)家網(wǎng)信辦對(duì)網(wǎng)絡(luò)有關(guān)活動(dòng)和主體的管理，主要涉及網(wǎng)絡(luò)信息傳播、內(nèi)容管理、網(wǎng)絡(luò)新聞等方面。從機(jī)構(gòu)職能劃分的原理來講，國(guó)家網(wǎng)信辦承擔(dān)的行政職能是以中編辦的“三定規(guī)定”為依據(jù)的，而具體行政行為的實(shí)施，包括行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等，又以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)。從《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定來看，國(guó)家網(wǎng)信辦所制定的部門規(guī)章以及與其他部門聯(lián)合發(fā)布的聯(lián)合部門規(guī)章也都是以各自的行政職能作為邊界的。

在此基礎(chǔ)上仔細(xì)研讀AIGC新規(guī)，其適用范圍是非常清楚的，它是由第五條、第六條等所框定的、與互聯(lián)網(wǎng)信息傳播與內(nèi)容管理有關(guān)的AIGC，并且是以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》為依據(jù)的、對(duì)涉及到生成型人工智能向公眾提供提供聊天和文本、圖像、聲音生成等服務(wù)予以規(guī)范，在此范圍之外的并不是這一部門規(guī)章所規(guī)范的對(duì)象。值得注意的是，第二條規(guī)定AIGC“面向中華人民共和國(guó)境內(nèi)公眾提供服務(wù)的，適用本辦法”，與《數(shù)據(jù)安全法》第二條有異曲同工之妙，即服務(wù)提供者無論在中國(guó)境內(nèi)還是中國(guó)境外，只要是面向中國(guó)境內(nèi)公眾提供服務(wù)，就要受到這一部門規(guī)章的管轄。

02

重點(diǎn)條款有待完善立法或優(yōu)化執(zhí)法

基于上述基本分析，對(duì)AIGC新規(guī)的若干重點(diǎn)條款，業(yè)內(nèi)有不少模糊認(rèn)識(shí)和爭(zhēng)議，有待立法進(jìn)一步完善，或者未來通過起草說明給業(yè)界更為清晰的指引。

第一，AIGC新規(guī)所規(guī)范的服務(wù)，特指聊天和文本、圖像、聲音生成等服務(wù)。

AIGC新規(guī)對(duì)生成型人工智能做了定義，即“基于算法、模型、規(guī)則生成文本、圖片、聲音、視頻、代碼等內(nèi)容的技術(shù)”。

AIGC新規(guī)第五條前半句規(guī)定的“利用生成式人工智能產(chǎn)品提供聊天和文本、圖像、聲音生成等服務(wù)的組織和個(gè)人（下稱“提供者”），包括通過提供可編程接口等方式支持他人自行生成文本、圖像、聲音等，承擔(dān)該產(chǎn)品生成內(nèi)容生產(chǎn)者的責(zé)任”。這一規(guī)定實(shí)際上明確了規(guī)范的對(duì)象，并且是三層限定：一是，規(guī)范的對(duì)象是“服務(wù)提供者”，而不是技術(shù)提供者或者技術(shù)支持者；二是，范規(guī)的服務(wù)是“提供聊天和文本、圖像、聲音生成等服務(wù)”，而不是其他有形商品，或是打車、外賣、旅游等服務(wù)，此處的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是限定在網(wǎng)信部門行政職能范圍內(nèi)的服務(wù)；三是服務(wù)提供者承擔(dān)的是“內(nèi)容生產(chǎn)者”責(zé)任，也就是說，規(guī)范的重點(diǎn)仍然是“內(nèi)容生產(chǎn)”而非其他。

但需要注意的是，各種類型的商品、服務(wù)也都可能涉及內(nèi)容生產(chǎn)，那么是不是也就意味著服務(wù)范圍的泛化？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。首先應(yīng)限定所規(guī)范的服務(wù)的范圍，即四種服務(wù)：聊天、文本、圖像和聲音生成，而不應(yīng)包括其他服務(wù)。從邏輯上來講，在限定了服務(wù)的類型后，利用AIGC承擔(dān)內(nèi)容生產(chǎn)者的責(zé)任，才落到了新規(guī)的適用范圍之內(nèi)。

第二，AIGC新規(guī)所規(guī)范的服務(wù)，特指向社會(huì)公眾提供的服務(wù)。

AIGC新規(guī)第六條規(guī)定，要履行安全評(píng)估和算法備案手續(xù)的是“向社會(huì)會(huì)公眾提供服務(wù)”，這也是規(guī)范重點(diǎn)。即新規(guī)所規(guī)范的服務(wù)特指的是“面向社會(huì)公眾的服務(wù)”，因此，如果是非面向公眾的，也就是不是公開的，非To C（消費(fèi)者）的、其他種類的服務(wù)，包括To B（企業(yè)）和To G（政府）等，不是新規(guī)所適用的范圍。

AIGC的革新性不僅僅在于聊天以及提供文字、圖片和視頻的生成型服務(wù)，而更會(huì)是與具體領(lǐng)域、具體行業(yè)的深入結(jié)合，比如在代碼生成等領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿薮蟆募夹g(shù)的進(jìn)展來看，未來會(huì)形成多個(gè)GPT技術(shù)的公司，并且通過開源的形式實(shí)現(xiàn)在多個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用。比如在醫(yī)療健康領(lǐng)域，將顯著壓縮創(chuàng)新藥品研發(fā)的周期，并大幅降低研發(fā)成本；在自動(dòng)駕駛領(lǐng)域，合成數(shù)據(jù)可以自動(dòng)創(chuàng)建、生成現(xiàn)實(shí)世界中難以或無法采集的數(shù)據(jù)場(chǎng)景，提高模型算法的準(zhǔn)確性、可靠性；其他諸如在制造業(yè)升級(jí)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等各個(gè)領(lǐng)域也都將帶來革新性的變化。從這一角度而言，AIGC給信息傳播帶來的變化只是目前公眾能一般性了解的領(lǐng)域，而它對(duì)整個(gè)現(xiàn)實(shí)世界的改造和提升所帶來的益處，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其可能產(chǎn)生的危害。

因此，從AIGC新規(guī)的本意來看，絕不是因?yàn)樾畔鞑ブ锌赡艽嬖谝恍﹥?nèi)容虛假、個(gè)人信息保護(hù)缺失等問題，就要對(duì)AIGC進(jìn)行限制乃至禁止，而是通過守住信息傳播和內(nèi)容管理的底線，為AIGC在各個(gè)行業(yè)的廣泛縱深應(yīng)用創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境，從而為全面提升中國(guó)一二三產(chǎn)業(yè)，及各行業(yè)發(fā)展水平奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。而且，AIGC對(duì)落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，對(duì)提升國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化，打造數(shù)字政府，提升數(shù)據(jù)應(yīng)用能力等方面，都將發(fā)揮不可替代的重要作用。如何將AIGC應(yīng)用于政府管理的方方面面，全面提升政府?dāng)?shù)字化、智能化水平，也不是AIGC新規(guī)所限制的方向，恰恰相反，相信在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、進(jìn)一步完善數(shù)字政府和數(shù)字中國(guó)建設(shè)的規(guī)劃中，將看到更多鼓勵(lì)A(yù)IGC應(yīng)用的表述。

第三，AIGC新規(guī)所要求的安全評(píng)估，是針對(duì)具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的信息服務(wù)。

就立法技術(shù)而言，此規(guī)定的表述方法還可以更為完善。根據(jù)《具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)安全評(píng)估規(guī)定》（下稱《安全評(píng)估規(guī)定》），具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的服務(wù)要申報(bào)安全評(píng)估，那么不具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的就不需要申報(bào)安全評(píng)估；此外，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（下稱《算法管理規(guī)定》），涉及到算法的要履行算法備案相關(guān)手續(xù)。

目前，新規(guī)第六條為，“利用生成式人工智能產(chǎn)品向公眾提供服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)按照《具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)安全評(píng)估規(guī)定》向國(guó)家網(wǎng)信部門申報(bào)安全評(píng)估，并按照《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》履行算法備案和變更、注銷備案手續(xù)”。按照這一表述，人們會(huì)以為所有運(yùn)用AIGC技術(shù)向公眾提供服務(wù)都要完成安全評(píng)估和算法備案。而《安全評(píng)估規(guī)定》規(guī)定涉及具有輿論屬性或者社會(huì)動(dòng)員能力的主要是指“論壇、博客、微博客、聊天室、通訊群組、公眾賬號(hào)、短視頻、網(wǎng)絡(luò)直播、信息分享、小程序等信息服務(wù)或者附設(shè)相應(yīng)功能”，其他不具有輿論屬性或者社會(huì)動(dòng)員能力的服務(wù)，則不需要進(jìn)行安全評(píng)估。

所以，這一條款分為兩項(xiàng)分別表述，可能更為科學(xué)：“利用生成式人工智能產(chǎn)品向公眾提供服務(wù)，且具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的，應(yīng)當(dāng)事先按照《具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)安全評(píng)估規(guī)定》向國(guó)家網(wǎng)信部門申報(bào)安全評(píng)估。利用生成式人工智能產(chǎn)品向公眾提供服務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)照《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》履行算法備案相關(guān)手續(xù)”。

第四，AIGC新規(guī)與之前網(wǎng)信部門以及其他部門的規(guī)章之間，是并列且協(xié)調(diào)的關(guān)系。

一是網(wǎng)信部門自己的部門規(guī)章之間，AIGC新規(guī)與之前的比如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《算法管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》之間的關(guān)系不是替代、重疊的關(guān)系，而是并列且協(xié)調(diào)的關(guān)系。現(xiàn)代技術(shù)及其應(yīng)用層出不窮、日新月異，算法推薦、深度合成與AIGC在很大程度上會(huì)合并在一起使用，但也有很多單獨(dú)發(fā)揮作用的場(chǎng)景，各自的立法和監(jiān)管目的不同，監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)與方法也有不同。因此，不存在AIGC新規(guī)替代之前規(guī)章或者與其他規(guī)章沖突的問題。對(duì)之前規(guī)章已經(jīng)做出規(guī)定，新規(guī)也都明確，要依據(jù)已生效規(guī)章的規(guī)定來執(zhí)行。

二是AIGC新規(guī)與其他部門的部門規(guī)章之間的關(guān)系，也是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的組織法來確定的，即各自監(jiān)管各自的專業(yè)領(lǐng)域。如前文所述，此次AIGC新規(guī)主要是對(duì)向公眾提供服務(wù)的聊天、文字、圖片和聲音等服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，并不直接涉及自動(dòng)駕駛、網(wǎng)約車、外賣甚至商品交易等服務(wù)。在這些領(lǐng)域里AIGC所造成的風(fēng)險(xiǎn)還有待進(jìn)一步評(píng)估，并且按照現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制原理來進(jìn)行分類分級(jí)監(jiān)管，以確保AIGC技術(shù)在幾乎所有領(lǐng)域的科學(xué)合理應(yīng)用。在這一點(diǎn)上，如何理解網(wǎng)信部門和其他各部門之間的關(guān)系，同其他互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用是相同的，即各部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各領(lǐng)域的應(yīng)用承擔(dān)主管責(zé)任，對(duì)具有跨部門跨領(lǐng)域的、帶有綜合性質(zhì)的問題，由網(wǎng)信部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職能。

也正因此，在未來，對(duì)AIGC在內(nèi)的一些突破性技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，可望通過全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，或者至少通過國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，在更高層面上做出更為全面和更為縱深的規(guī)定。

第五，AIGC新規(guī)中所涉及的安全評(píng)估等行政執(zhí)法的具體實(shí)施，應(yīng)當(dāng)更加高效便捷。

AIGC新規(guī)延續(xù)了網(wǎng)信部門實(shí)施監(jiān)管的一貫思路，即在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全兼顧的指導(dǎo)思路下的監(jiān)管。因此，新規(guī)第一條就明確立法的目的是“為促進(jìn)生成式人工智能健康發(fā)展和規(guī)范應(yīng)用”。也就是說，新規(guī)設(shè)定了多種監(jiān)管方法的目的也是為了更好地保障技術(shù)與行業(yè)的健康發(fā)展和規(guī)范應(yīng)用。

經(jīng)過梳理，AIGC新規(guī)并沒有創(chuàng)設(shè)新的行政執(zhí)法手段，都還是依據(jù)之前的部門規(guī)章要求，比如安全評(píng)估、算法備案等，但是對(duì)服務(wù)提供者的義務(wù)有多條規(guī)定，并以第二十條的規(guī)定強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律來予以行政處罰，處罰方法也并非新設(shè)。

從實(shí)踐來看，安全評(píng)估一般的時(shí)限都在6個(gè)月以上，可能對(duì)市場(chǎng)主體造成明顯影響。需要看到，當(dāng)下AIGC的發(fā)展以“月”為單位在突飛猛進(jìn)，既往的執(zhí)法手段可能無法完全適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的進(jìn)程。那么，在AIGC領(lǐng)域，上述執(zhí)法方式應(yīng)當(dāng)與網(wǎng)信其他領(lǐng)域的執(zhí)法有所不同，以避免增加不必要的監(jiān)管成本，應(yīng)當(dāng)為技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用提供更加快速便捷和合理和監(jiān)管“綠色通道”。比如，以動(dòng)態(tài)安全的理念來理解安全評(píng)估，相信技術(shù)的問題也可以通過技術(shù)的迭代和發(fā)展來解決；再如，可以進(jìn)一步加速安全評(píng)估的流程，限定在一個(gè)月內(nèi)甚至兩周內(nèi)完成主要的評(píng)估指標(biāo)等。這既可以在AIGC新規(guī)中有所規(guī)定，也可以從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、為科技研發(fā)提供法律支持的角度，通過相關(guān)執(zhí)法指導(dǎo)意見等來實(shí)現(xiàn)更高效的監(jiān)管。

第六，如果AIGC技術(shù)提供者的合規(guī)義務(wù)過重，可能抑制創(chuàng)新。

如前文所述，即使AIGC新規(guī)的適用范圍限定在一定服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，目前要求服務(wù)提供者承擔(dān)各項(xiàng)義務(wù)可能仍需斟酌。比如，提供API接口等AIGC接入服務(wù)的技術(shù)支持者也要為內(nèi)容生成承擔(dān)責(zé)任。事實(shí)上，提供AIGC功能而不實(shí)際參與制作、復(fù)制、發(fā)布相關(guān)生成內(nèi)容的主體，并沒有能力控制服務(wù)使用者生成的內(nèi)容。

規(guī)定合規(guī)義務(wù)的原則應(yīng)是，一符合立法法中對(duì)規(guī)章不得減損公民、法人和社會(huì)組織的權(quán)利，亦不得增設(shè)其義務(wù)的規(guī)定；二是不應(yīng)加大對(duì)技術(shù)研發(fā)主體，即技術(shù)支持者或者提供者的責(zé)任，否則可能大大抑制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的意愿。基于這一原則，是否應(yīng)要求技術(shù)提供者履行個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任同樣值得探討。此外，要求用戶提供真實(shí)身份信息，可能也會(huì)限縮用戶的使用范圍。

在全球技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)白熱化的背景下，AIGC新規(guī)的部分規(guī)定要避免影響中國(guó)市場(chǎng)主體投入的積極性，以及延緩技術(shù)研發(fā)進(jìn)度。未來，在AIGC新規(guī)的完善過程中，建議應(yīng)考慮為技術(shù)提供者設(shè)定更為科學(xué)可行的合規(guī)義務(wù)，提出符合技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀的監(jiān)管要求，將技術(shù)提供者與技術(shù)應(yīng)用者的法律角色和法律責(zé)任予以區(qū)分。

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